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行政判决书

(2018)鄂行赔终43号

上诉人(原审被告)浠水县人民政府,住所地湖北省浠水县清泉镇十字横街。

法定代表人付宇,该县县长。

委托诉讼代理人彭大春,该县人民政府工作人员。

委托诉讼代理人王永宏,湖北印象律师事务所律师。

被上诉人(原审原告)浠水县大别山民俗博物馆,住所地湖北省浠水县清泉镇花凉亭村。

法定代表人邹又新,该馆馆长。

委托诉讼代理人徐建国,北京市义派律师事务所律师。

上诉人浠水县人民政府(以下简称浠水县政府)因与浠水县大别山民俗博物馆(以下简称大别山博物馆)土地征收行为违法及行政补偿一案,不服湖北省黄冈市中级人民法院(2018)鄂11行赔初2号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2018年12月18日公开开庭审理了本案。上诉人浠水县政府的委托诉讼代理人彭大春、王永宏,被上诉人大别山博物馆的法定代表人邹又新及其委托诉讼代理人徐建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审判决认定,邹又新于2003年开始筹建大别山博物馆。为了盘活闲置资产,绿化荒山,开发人文资源,2005年1月1日、1月30日,邹又新与花凉亭村委会分别签订了《承包合同》和《鱼塘承包合同书》,约定邹又新承包该村的荒山、礼堂房屋、鱼塘等经营农林多种产业生产开发,承包期限30年(至2035年12月31日止),同时对承包范围及费用等进行了约定。2010年9月16日,湖北省文物事业管理局对浠水县文化局《关于设立大别山博物馆的请示》作出批复,同意设立大别山博物馆。2010年10月16日,浠水县文化局批复同意邹又新设立大别山博物馆。2013年3月18日,经浠水县民政局登记,大别山博物馆成立为民办非企业单位(法人),法定代表人为邹又新。其章程第五条规定,博物馆住所地是浠水县清泉镇花凉亭村,博物馆场所属于举办者租用。该章程第八条及验资报告明确,博物馆开办资金由举办者邹又新全额出资。大别山博物馆的《民办非企业单位(法人)登记申请表》载明,住所的产权单位为浠水县,用房面积320平方米,租借期限30年。基本设备、设施栏内载明,由展厅600平方米、体验区130亩等组成。大别山博物馆的《民办非企业单位办公用房证明》中“产权证单位证明”栏内载明,花凉亭村委会将该村原村部320平方米房屋提供大别山博物馆作为办公用房有偿使用30年。大别山博物馆提交其举办者邹又新与花凉亭村委会签订的《承包合同》,作为民办非企业单位租赁办公用房的凭证。大别山博物馆登记设立后,积极开展文化产业活动,市、县两级政府多次对其作为浠水县重点项目予以宣传。2015年,浠水县政府决定建设裴麻公路。2016年9月7日,湖北省发展和改革委员会批复同意浠水县政府实施裴麻公路工程。2017年6月21日,湖北省人民政府向浠水县政府作出《关于浠水县裴河至麻桥公路建设用地的批复》(以下简称《批复》),同意征收浠水县政府下属月山村、花凉亭村等村集体土地41.6452公顷作为裴麻公路建设用地。浠水县政府根据该《批复》,于2017年6月27日发布《关于裴河至麻桥公路项目征收土地方案公告》,对该项目的建设用地项目名称及用途、征收土地位置、被征收土地村及面积、土地补偿安置标准、被征收土地所涉及的农业人员安置办法等进行了公告。2017年9月1日,浠水县国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》,对征地位置、土地补偿费、安置补助标准及费用、被征地农民安置途径等进行了公告,并告知该方案征求意见后,由浠水县政府组织实施。邹又新与花凉亭村委会签订的《承包合同》内有17.8亩位于本次征收范围内,经多次协商,大别山博物馆与浠水县政府为征地补偿事宜一直未达成协议。2017年9月22日,裴麻公路建设指挥部向浠水县物价局价格认证中心出具《价格认定协助书》。2017年9月28日,浠水县公证处及浠水县物价局等相关人员,对湖北省人民政府《批复》中邹又新承包合同红线内林木现状进行了实地勘查,采取了录像、拍照和记录等方式固定证据。对此过程,浠水县公证处出具了公证书予以公证。2017年9月30日,浠水县物价局价格认证中心作出价格认定结论书,认定裴麻公路建设指挥部《价格认定协助书》委托的位于花凉亭村大别山博物馆旁539棵景观树在价格认定基准日(2017年9月25日)的价格(市场零售价)为263,550元。2017年9月30日,花凉亭村委会向邹又新公证送达了领取该补偿款的《通知》,邹又新拒绝领取该补偿款。2017年10月3日开始,浠水县政府在上述讼争租用地范围内组织裴麻公路工程施工,该公路从该占地区域内最高处穿过,致使部分树木被毁。后大别山博物馆、浠水县政府双方经多次协商,仍未取得一致意见。现大别山博物馆对该征收行为及补偿不服,提起行政诉讼。

原审法院认为,一、关于大别山博物馆是否具有原告诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有直接利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼”,《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条规定“农村集体土地的权利人或者利害关系人(以下简称土地权利人)认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益,提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围”、“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的,可以以自己的名义提起诉讼”。本案中,大别山博物馆作为讼争被征收土地的实际使用人,认为浠水县人民政府实施土地征收的行为侵犯其合法权益,具有原告诉讼主体资格。浠水县政府提出大别山博物馆并非被征收土地的承包人,其诉讼主体不适格,邹又新与花凉亭村签订的《承包合同》是否有效存疑,大别山博物馆也并非是该山地承包人。十余年来无任何人对该《承包合同》及其租用情况提出异议。2010年经浠水县文化局批复同意邹又新设立大别山博物馆,并经浠水县民政局登记,大别山博物馆成立为民办非企业单位,大别山博物馆的申报材料中均将该《承包合同》中租用的130亩土地及礼堂房屋等作为其办公、用地范围。实际上,大别山博物馆使用的土地就是其举办者邹又新与花凉亭村委会签订的《承包合同》中的土地。浠水县政府及相关行政机关均对大别山博物馆的行为予以认可,并对其作为重点项目予以宣传,大别山博物馆有理由相信在其举办者签订的《承包合同》范围内建设和经营的行为合法,大别山博物馆的建设和经营行为存在依赖利益应予保护。同时,浠水县政府在其一系列行为中,特别是在与大别山博物馆协商征地补偿过程中,也均认可大别山博物馆就本次被征收的土地上附着物可获得相应补偿,就此而言,浠水县政府实际也承认大别山博物馆与其实施土地征收的行为有利害关系。故浠水县政府的异议不予支持。二、关于浠水县政府实施的土地征收行政行为程序是否合法的问题。浠水县政府因大别山博物馆租用地属被征收土地红线内用地,大别山博物馆不接受征收补偿安置,故在大别山博物馆上述租用地范围内强行组织裴麻公路工程施工,工程从大别山博物馆占地区域内最高处穿过,致使大别山博物馆部分树木被毁。《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》)第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行”。大别山博物馆的租用地无论是否被依法征收,浠水县政府均不具有对大别山博物馆租用地实施强行施工的职权,浠水县政府在土地主管部门未作出责令交出土地决定,亦未申请人民法院强制执行的情况下,对大别山博物馆租用地实施强行施工的行为,属超越职权,依法应确认其行为违法。三、关于补偿问题。大别山博物馆诉请要求浠水县政府依法履行法定补偿义务,根据《土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。土地使用权人可以就地上附着物及青苗等属于其所有的财产获得补偿。浠水县政府认为大别山博物馆诉称的被征收土地范围内的树木补偿款已全额汇入花凉亭村委会,该村委会向邹又新公证送达了领取该补偿款的通知,履行了法定补偿义务。因大别山博物馆拒绝接受浠水县政府的补偿标准,浠水县政府单方的给付行为不能视为其已依法履行了补偿义务,该行为不符合法律规定的程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定“人民法院判决确认违法或者无效的,可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的,依法判决被告承担赔偿责任”,浠水县政府因违法实施征收大别山博物馆租用的土地,应采取合理的补救措施。综上,依照《土地管理法实施条例》第四十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条的规定,判决确认浠水县政府对大别山博物馆的土地征收行为违法并责令浠水县政府对征收大别山博物馆土地的行为采取补救措施。案件受理费50元,由浠水县政府负担。

浠水县政府上诉称,1、被上诉人并非涉案被征收土地承包经营权人,其诉讼主体不适格。邹又新并非花凉亭村村民,村委会未召开村民代表会议进行表决,两份《承包合同》系村委会与其擅自签订,应认定无效。即使《承包合同》有效,征地行为所涉及利害关系人也应为邹又新,而非被上诉人。被上诉人是设立在承包山林中的原村部礼堂内,并非在征地范围内。新修的道路距离被上诉人有一段距离,对其无任何影响。2、上诉人的征地行为合法,且被上诉人曾就此行为向湖北省人民政府申请行政复议,行政复议认定:被上诉人及邹又新并非涉案土地承包经营权人,被上诉人租赁的土地仅为村部礼堂320㎡,且不在征收范围内,被上诉人与征收行为无利害关系,驳回了复议申请。原审法院的认定与该行政复议决定相矛盾。请求撤销原审判决,改判驳回被上诉人的诉讼请求。

大别山博物馆答辩称,1、答辩人是适格的诉讼主体,答辩人与花凉亭村委会签订的《承包合同》真实有效,经营使用该土地不违反合同约定,且合同实际履行没有损害村集体和村民利益。答辩人使用承包的土地进行设立登记程序合法,320㎡办公用房在130亩场所范围内。答辩人场所130亩是打造生态博物馆的客观需要。该体验区是博物馆的重要组成部分,被答辩人始终认可答辩人的建设和经营,并将其作为重点文化、旅游项目进行宣传。被答辩人也认可答辩人为土地被征收人,并且由相关单位进行调查和评估搬迁损失和安置补偿。2、被答辩人未经法定程序征收土地修建公路的行为违法。被答辩人未履行法定补偿义务,强行征收土地违法,造成答辩人的巨大财产损失,导致公共文化服务无法开展。浠水县政府应当依据《公共文化体育设施条例》的规定对博物馆进行重建。答辩人与湖北省人民政府的行政复ag国际厅ag88|开户议一案与本案不同,本案的审理对象是被答辩人的土地征收行为,而非行政复议。综上,原审判决认定事实清楚、适用法律正确,请求驳回上诉,维持原判。

本案当事人提交的证据已经随案卷移送本院。本院经审查认为原审对证据的分析认定是合法的。本院经开庭审理查明的事实与原审判决认定的事实一致,本院予以确认。

本院认为,根据《土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定,征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。本案是因浠水县政府组织实施征地过程中产生的争议,大别山博物馆认为浠水县政府在未履行法定程序、未依法补偿的前提下强行施工修建裴麻公路的行为违法,并要求浠水县政府履行补偿义务。可见,大别山博物馆是对浠水县政府实施征收过程中的行为不服起诉。结合案件事实及浠水县政府的上诉意见、大别山博物馆的答辩意见,本案的焦点问题归纳为如下几个:

一、大别山博物馆是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。第一,从大别山博物馆与花凉亭村委会签订的两份《承包合同》、《民办非企业单位(法人)登记申请表》及大别山博物馆的实际经营状况可知,大别山博物馆不仅是村部礼堂房屋的租赁人,也是涉案土地的实际使用人。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定,土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的,可以以自己的名义提起诉讼。大别山博物馆作为涉案土地的实际使用人,可以自己名义提起本案诉讼。第二、自大别山博物馆设立以来,浠水县政府一直将其作为重点文化工程及旅游项目进行宣传,大别山博物馆通过开展活动也在当地获得了相关荣誉,可见浠水县政府认可并支持大别山博物馆的建设及经营。因此,大别山博物馆有理由相信其在花凉亭村的土地上开展的一系列活动是在合法的前提下进行,其权利应该得到保护。在涉案土地征收过程中,裴麻公路建设指挥部就大别山博物馆的搬迁向浠水县政府出具多份报告,浠水县政府也曾多次开会研究大别山博物馆的征迁补偿工作。(2017)鄂浠水证字第982号《公证书》列明的关系人是大别山博物馆的法定代表人邹又新。浠水县政府未提交证据证明花凉亭村委会对大别山博物馆被征收人的身份提出异议或对地上附着物的补偿提出主张。从以上事实可知,浠水县政府是将大别山博物馆作为被征收人进行协商,其在征收的过程中未对大别山博物馆行政相对人的身份予以否认,在诉讼中认为大别山博物馆与被诉行为没有利害关系,前后矛盾,与行政行为应遵循信赖利益保护的原则相违背。因此,浠水县政府认为大别山博物馆不具备原告主体资格的上诉理由,本院不予认可。需要说明的是,大别山博物馆因不服湖北省人民政府作出的《批复》向湖北省人民政府申请行政复议,并就湖北省人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》提起诉讼。武汉市中级人民法院经审理认为大别山博物馆与该《批复》行为没有利害关系从而裁定驳回起诉。大别山博物馆向本院提出上诉,本院作出(2018)鄂行终633号生效裁判驳回上诉,维持原裁定。本案大别山博物馆是对浠水县政府组织实施征地的事实行为起诉,与行政复议一案的诉讼标的及案情均有不同,因此,本案认可大别山博物馆的原告主体资格与(2018)鄂行终633号生效裁判并不矛盾。

二、浠水县政府实施征地的行为是否程序违法。浠水县政府根据《土地管理法实施条例》的规定发布了《关于裴河至麻桥公路项目征收土地方案公告》,履行了公告的法定职责。但《土地管理法实施条例》第四十五条规定,违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地,被征收人拒不交出的,申请人民法院强制执行。浠水县政府提供的证据不能证明大别山博物馆自愿交出了被征收的涉案土地,其在土地行政主管部门未作出责令交出土地决定亦未申请人民法院强制执行的情况下,对涉案土地强行施工、损毁了大别山博物馆的部分树木,确有程序违法之处。由于被诉行为无法撤销,原审法院判决确认浠水县政府的土地征收行为违法,符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定。

三、大别山博物馆的权利应当如何救济的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条及《土地管理法实施条例》第二十六条规定,征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。大别山博物馆可依照法律规定获得地上附着物的补偿。浠水县政府将款项支付到花凉亭村委会的账户,由花凉亭村委会通知邹又新领取补偿款,邹又新拒绝领取,浠水县政府应当依照正当程序对大别山博物馆履行支付补偿款的义务。大别山博物馆认为应当根据《公共文化体育设施条例》的规定,由政府组织对其进行迁建。大别山博物馆没有取得涉案村部礼堂房屋所有权及土地使用权,博物馆的迁建还涉及到场馆的建设及土地权利的归属等问题,本案中司法权不宜替代行政权对此作出认定。大别山博物馆的法定代表人邹又新在二审庭审中表达了希望博物馆能存续的意愿,这一意愿既符合大别山博物馆的利益也符合社会公共利益的需要。浠水县政府可与大别山博物馆在共同协商的基础上寻求博物馆合理、合法的可持续发展路径。因此,原审法院判决责令浠水县政府对征收大别山博物馆的行为采取补救措施,并无不当。另,大别山博物馆在要求确认行政行为违法的同时并未提出行政赔偿的诉讼请求,若认为被诉的行政行为造成了其他损失,可就赔偿事项另行起诉。

综上,原审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法。浠水县政府的上诉理由不能成立,其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元,由上诉人浠水县人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长王争
审判员赵晓云
审判员张思化
二〇一九年一月二十九日
书记员雷禹